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他山之玉丨姜波：日本国有铁路为何被解体分割
一个转身，光阴就成了故事
一次回眸，岁月便成了风景
作者简历
姜波，经济日报社高级编辑。1982年毕业于中国人民大学新闻系，后在日本早稻田大学进修两年经济学。从事新闻工作30多年，先后采写新闻作品上百万字，七次获中国新闻奖，长年在中国人民大学新闻学院为研究生班授课。主要著作有《魂归何处》《惶者自白》《女性与犯罪》（与姜伟合译）《新闻大咖眼中的中国经济》等。
日本国铁悲歌
采访本上的中国往事（选载）
01
日本国有铁路
为何被解体分割
中国铁路总公司负债竟高达6万亿元！
相当于全国一年GDP的5%还多，相当于全国全年财政收入的20%。
而且，铁路建设依然高歌猛进，其债务负担势必将越来越沉重！
这使我想起日本国有铁路被分割解体的命运。日本国铁就是被沉重的债务压垮的！
自1872年从东京新桥至横滨之间铺设29公里的铁路起，日本铁路已有上百年的历史了。
日本铁路兴建早期，明治政府奉行“官设官营”的铁路建设原则，但政府由于财政上的窘迫，允许民间资本建设铁路。因此，日本的干线铁路在开创期主要由民营铁路公司完成。
不过，1906年的《铁路国有法》颁布，日本政府收购了最大的 17 家民营铁路公司，实现了铁路国有化。
二战结束后，日本政府没有采纳三菱研究所的民营化建议，实行了主要铁路国有化的政策。
国有铁路在日本整个现代化建设过程中曾发挥了不可估量的巨大作用。
1964年是日本现代经济发展史上极其重要的一年。
这一年，东京举办了奥运会，标志着日本经济的全面腾飞。
这一年，也是日本国有铁路转折的一年，不过是每况愈下、持续挣扎的转折！
本来，作为奥运会的重大工程之一的新干线——东京至大阪间的高速铁路——开通，使国有铁路抱上一个“聚宝盆”。可就是这一年，日本国铁首次出现了300亿日元的赤字。
自此之后，日本国有铁路年年赤字，越滚越多，到1987年民营化决算时，国铁实际上累计的长期债务为25.3万亿日元！
这相当于日本当时GDP的8%左右，相当于中央政府年财政收入的一半左右！
每年的利息就高达1万多亿日元！也就是说，日本的每个国民每年都要为国铁的巨额债务付息1万日元！
从1964年出现亏损开始，日本国铁采取了一系列扭亏措施，但收效甚微，窟窿越来越大。
对于这样一家最大的国有企业持续亏损，历届日本政府都十分头痛，为了维持运营，只好采取三个办法。
为了避免国铁完全依附于政府，日本当局责令国铁于1949年实行公社制，资本金为49.16亿日元，后来接受了美国的援助，补充了部分资本金。从70年代起，政府不断向亏损的国铁增资。1971年增资35亿日元，1972年增资656亿日元，1973年增资1950亿日元，1974年增资1130亿日元，1975年增资700亿日元。
补贴，持续的补贴。特别是80年代以后，政府每年给国铁五六千亿日元的补贴，1981年高达7334亿日元。这一是补贴债务的利息，二是补贴铁路建设的费用。
对于国铁每年都不断增长的巨额债务，这些补贴不过是杯水车薪。（当然，西方各国政府对铁路都给予大量补贴。据统计，1983年时的各国政府援助在铁路总收入的比例为，英国铁道公社为45.7％，德国联邦铁道为75.1％，法国国有铁路为79.4％，日本为22.3％。）
从1974年至1986年，日本国铁13年中11次提价以补填亏损。以前国铁提价需要经国会批准，从1977年起这个权限下放给政府内阁的运输大臣，这使得提价更为经常。
提价的结果，不仅没有扭亏为盈，反而使顾客更加远离国铁，形成了赤字——提价——乘客减少——赤字增加的恶性循环。1976年11月，国铁一下子提价55％，事先预测乘客量可能减少9％，结果却减少了13％！1978年提价18％，当局预测可能不会导致顾客减少，但最后还是减少了2％。
1984、1985、1986年连续三次提价，使国铁的顾客更是大幅下降。
这样，日本国铁陷入了亏损—补贴、提价—亏损增大—再补贴、提价—持续亏损的恶性循环之中。
为什么一直是盈利大户的国有铁路在日本经济高速增长的60年代开始一蹶不振？
同样是为数不多的国有企业，同样是经营计划、人事、价格等事项的变动等都需要政府甚至是国会批准，日本邮政、日本电报电话公司、日本香烟公司等（后来也陆续民营化），每年都有相当的盈利，只有国铁“不可救药”。
当然，日本国铁不具有垄断性是一个重要的原因。在近3万公里的铁路网中，当时有138家私人铁路公司与之竞争。在经营效率方面，国铁多年是甘拜下风。
如果以1970年的劳动生产率为100的话，到1980年，私铁的劳动生产率为140，而国铁还停留在103的水平上。
不过，在国际上比较，日本国铁的运营效率还是不错的。实际上，日本国有铁路的运营里程不断增加，而职工的人数在不断减少。其职工总数从1947年最高峰时的60万人减少到1980时的41万人。据专家统计，日本国有铁路人均劳动生产率是英国的3.67倍、德国的1.77倍、法国的1.3倍。
国铁持续亏损的重要原因是，日本铁路整体上在走向逐渐衰落。
随着现代经济的发展，汽车工业成为支柱产业，汽车逐渐进入家庭，高速公路越铺越长，这不仅夺走了铁路的大份额客运市场，货运市场更加萎缩。
根据日本的调查，在300公里的移动距离内，65％的人利用高速公路（不包括市内通勤）；在750公里的移动距离之外，68％的人乘坐飞机；在300公里〜750公里的移动距离之内，51％的人选择铁路。
在1955年的日本客运市场中，国铁占55％、私铁占27.1％、公路占16.6％、航空占0.1％；到了1981年，国铁下降到24.3％、私铁下降到15.7％，而公路上升到55.4％，航空发展到3.9％。
货运市场变化更大。在1955年时，国铁占整个货运量的52％、私铁占8.4％，汽车占11.7％；到了1981年，国铁下降至7.8％、私铁下降至0.2％，而公路上升至42.4％，海运和航空也有大发展。到了1985年，国铁的货运进一步下降至5％。
日本国铁亏损最重要的因素是，国铁承担着国家铁路网建设的重任，历史包袱太重；尤其是七八十年代大兴土木铺设新干线，使其债务负担雪上加霜。
国铁被沉重的债务压得喘不过气来。不要说快跑，就是行走都很困难，只能在地上爬行。
经济的增长必然伴随着铁路的不振，在这种情况下，私铁及时调整经营战略，大力开展多种经营，而国铁却死守铁路不放。1985年时，私铁的非铁路收入在总收入中的比重占30％以上，而国铁却不到5％。
就这样，国铁似乎是一个永远的“无底洞”。要求改革国铁的呼声一浪高过一浪。
国铁成为日本政府的一个沉重包袱，也成为一个巨大的社会 “病灶”。
日本国有铁路就是在这样的背景下，1987年4月被分割解体的。
02
天量债务
压垮了日本国铁
明知势必亏损，但这铁路还得建，因为日本国铁的宗旨是“增进公共福利”。
即使是偏远地区，要求修建新干线的呼声也很高。日本国铁成了政治家和利益集团争食的“唐僧肉”。
工会强势，罢工频繁，效率低下，经营亏损。
日本国铁的债务就像滚雪球一样。
日本国铁的巨额债务是怎样形成的呢？究其终极原因，就因为国铁是国有企业。
日本《国有铁道法》的第一条就规定：国铁是以“增进公共福祉”为目的的特殊法人。这就使得国铁不仅是作为一个企业而存在，而且还必须是社会的公益机构。长期以来，日本国铁就扮演了为国家排忧解难的角色。
在战后经济崩溃、就业困难之际，国铁只能敞开大门，一下子接收了从中国和朝鲜撤回的铁路职工和复员军人达25万之多，使职工总数在1947年时膨胀到61万人。
随着这些人们的年龄增大，退休安置费和年金成为一大负担，国铁人事费比例越来越大。1980年国铁营业收入为2.67万亿日元，人事费就高达2.2万亿日元，占82％；而同期私铁人事费比例只占总收入的45％。1987年国铁解体时，37.3万亿日元的总债务中，年金负担就高达4.9万亿日元。这压得国铁常年喘不过气来。
由于国铁的公益性，为了国家的全面发展，即使明知是没有利润的事业，也不能不做。私铁效率较高，除了适应市场变化、努力多种经营外，还主要在于不背包袱。私铁虽然也有亏损线路，但其大部分线路都集中在都市交通线或城市之间的繁华地段；当汽车运输迅猛发展后，私铁基本取消了货运。
此时的国铁不仅不能甩包袱，而且由于边远地区和经济发展迟缓的山区要求修建铁路的呼声很高，加上政治家的压力，国铁不得不为国家“花钱买安定”。国铁成了人人争食的“唐僧肉”，不吃白不吃。
国铁与政治家之间有一种相互利用的关系——每次全国大选时，国铁总要推举出一些候选人，庞大的国铁职工和家属的投票方向往往在选区里起着决定性的作用。国铁推举的候选人当选为议员后，就在国会上施加压力，为国铁取得政府的补助金和批准提高运费而竭尽全力。
不仅如此，议员们还专吃国铁这块肥肉，往自己的选区拉实惠，如建新干线、铺支线、架大桥等。还有，国铁的庞大工程都是向大企业承包或订货，价格比通常水平要高出30％左右；大企业得到国家的实惠后，拿出“小头”作为“政治献金”，贡献给相关的议员们。
从1957年到1960年，国铁投资额为4049亿日元；从1960年到1964年为9498亿日元；从1965年到1968年投资额达到14152亿日元。这些投资，没有一分钱是政府出资的，都是国铁自筹的。
从1964年到1976年，国铁修筑地方支线47条，运营里程922公里；同时还有2000公里在建设中。到1980年国铁总运营里程为22655公里，其中地方支线10166公里，占45％，但其运量只占5％。
尽管每年国铁都接受政府上千亿元的补助，但地方支线亏损仍占国铁每年赤字的30％左右。1983年地方支线亏损3671亿日元，1984年亏损4125亿日元。
1964年东京举办奥运会。就在这一年，东京到大阪之间的新干线开通。这本是日本经济发展史上具有划时代意义的事件，然而日本国铁的辉煌却在这一年画上了句号。
新干线作为与汽车竞争的工具，其优势十分明显，固然是颗“摇钱树”；但其建设费用高昂，投资成本在短期内难以回收。而各地要求修建新干线的呼声此起彼伏，国会议员们为了给自己选区谋利益，施加了强大的政治压力，国铁不得不听命于国会和政府大兴土木。
这使得国铁自有资金枯竭，依存于高利率的外部资金。1965年国铁发行了1176亿日元的特别债券，这年国铁借债中，政府的财政投融资与外部借债的比例为57：43，而1955年只是97：3，国铁的债务像滚雪球一样越来越大。1970年至1980年，国铁投资计划为8.6万亿日元，其中35％用于新干线的建设。
1958年12月，政府内阁决定上新干线，东京到大阪的东海道线于1964年开通；1966年政府决定把东海道新干线从大阪延伸到冈山，1972年实现客运；1969年政府决定山阳新干线延伸到博多，1975年3月开通。这条从东京可以直接开到九州岛的线路，是盈利的“聚宝盆”。
不过，此后上马的新干线都是收不抵支的“无底洞”。可是，为了“公共福祉”以及政治家的压力，咬牙也得上马。
1970年日本政府决定建东北新干线和上越新干线（通至时任首相田中角荣的故乡新泻），1982年6月和11月分别开通。1985年，东北新干线、上越新干线分别亏损177亿和195亿日元。东北新干线一公里的运行费用是56亿日元，上越新干线一公里的运行费用达63亿日元。这些都成为国铁的巨额债务。
而且，在经济不景气时，日本政府往往是通过国铁的巨额投资来牵动整体经济的上扬，尤其是带动钢铁、水泥、建材等行业的需求增长。具有讽刺意义的是，在民营化起始之年，耗时几十年的青函隧道开通、本州四国大桥建成，实现了列岛一体化。为了这一体化，国铁向青函隧道投资1.1万亿日元，向本州四国大桥投资7000亿日元。这对促进经济发展发挥了重大的作用，但从盈利角度来说，国铁则背上沉重的包袱。因为北海道和四国，是经济落后、人烟稀少的地区。
还有，劳资关系紧张，工会频繁罢工，导致国铁管理效率低下，企业经营连年亏损。
也许是因为铁路工人是最早有组织的产业大军，国铁工会的力量特别强大。国铁劳动工会一度拥有57万名会员，成为日本五六十年代工人运动的主力军。这些工会组织都有政党背景，相互之间矛盾很深。管理者很难与其达成一致的协议。
加上国有企业的性质，职工不担心被解雇，大锅饭现象比民营企业要严重一些。
多年里，日本国有铁路如果出现亏损，国家从交付金中出资填补；如果出现盈利，则全部上交国库。1949年起采取公社制的形式，1953年采取独立核算的公社制。尤其是60年代出现赤字后，管理当局采取削减人员、提高效率的合理化运动，在某种程度上触动了部分职工的利益，工会与管理者之间出现了旷日持久的对立。
根据日本运输省的计算报告，1987年4月国铁解体时，其债务总额为37.5万亿日元。这是一个惊人的天文数字。
其实，国铁实际上的长期债务为25.3万亿日元，其余部分是“算”在国铁头上的。如国家为修建全国铁路网，铁道建设公团和本州四国公团的建设资本费5.2万亿日元；为了民营化后新公司能顺利运营的“成本”——年金（4.9万亿日元）、三岛（北海道、四国、九州）基金（1.2万亿日元）、剩余人员安置费9000亿日元。
37.5万亿日元的债务，相当于日本国民人均30万日元！
国家实在负担不起这滚雪球一样的天量债务，国铁最终的命运只能是被分割解体！
03
僵尸的国铁
被“大卸七块”
日本实行的是以私有制为基础的市场经济体系。按说对少数国有企业实行民营化改造并没有意识形态和理论上的束缚，应该是顺理成章、一帆风顺的事情。然而，由于这牵涉到方方面面的切实利益，竟是一个艰苦卓绝而异常悲壮的过程。
历时6年！各种政治力量和利益集团惊心动魄地反复博弈，各种头面人物走马灯一样登场下台。经过几百次审议，日本国会在1986年底通过了将国有铁路分拆民营化的一系列新法律。
其主要内容是：全国国有铁路分成一家货运公司、六家客运公司；设立新干线保有机构，由本州三公司租赁使用；应处理总债务为37.3万亿日元；等等。
日本国铁无底洞般的连年巨额亏损，激起了国民的极大愤慨。面对汹涌澎湃的社会舆论压力，国铁也曾试图自我改革，走出困境。其结果都是“雷声大，雨点小”而虎头蛇尾地不了了之。
1969年国铁公布《财政再建的基本计划》，计划在10年内投资3.7万亿日元，大力修筑新干线，增强主要干线运输能力，目标是1978年收支平衡。
结果却是铁路运输量持续萎缩，花费巨资修建的货运自动化工程望天兴叹。第三年，首次改革便以失败而告终。
1973年，国铁推出《新再建计划》，计划投资10.5万亿日元，大力修筑新干线等。
但是石油危机背景下两位数的通货膨胀，使日本经济出现战后首次负增长。不到两年，再建计划便泡汤了。
1975年，新的再建计划登场。这个计划的核心是1976、1977年各提高运费50％；国铁债务由国家挂账；1978年达到收支平衡。
大幅度提价，其时机又不恰当，使旅客更加远离国铁。一年之后，这个计划便中途废止了。
1981年《经营改善计划》出台。计划在1985年主要干线收支平衡，为此要精简74000人，适时地提高运费，缩小货运，压缩投资，振兴关联产业，地方特定线路改为公共汽车等。
但是，重重阻力使改革难以进行；到1984年，不得不宣布计划失败，而且债务越来越重。
与此同时，国铁高层和内阁运输省长年与政治家“勾兑”，得到好处的国会“运输族”的议员们全力为国铁“背书”。靠国家补助、国铁举债和提价，以维持着全国一体的国有格局。
现实使人们认识到，靠国铁自身改革是不可能的。
因为在公社制的框架内，1、经营容易受到干涉，尤其是来自国会的压力；2、丧失了经营的自主性，不能适应市场的变化；3、产生了不正常的劳资关系，影响了企业的活力；4、事业范围受到制约，无法开展多种经营。
于国于民，国铁这大锅饭都实在是吃不下去了：市场份额越来越小，无底洞式的亏损越来越大！
最后，迫于形势压力，连国铁自己也不得不主张民营化。1985年1月，国铁当局再次发表改革方案：1987年4月转为民营；维持全国一社机制；赤字严重的北海道、四国铁路是否独立由政府决定；1990年以后经营形态根据情况决定。
可不可以像日本电报电话公司、日本烟草专卖公司那样，不裁员，不分拆，整体转制呢？
恐怕不行！决策者认为，国铁的客运量只占全国的23％，货运量只占全国的5％。既然已经不处于垄断地位，那干脆让它完全接入市场竞争为好。
同行业间的相互竞争，是企业活力的重要来源。全国一体容易产生缺乏竞争意识的弊端，没有竞争对手而惰性沉重。国铁多年的教训证明了这一点，分拆才有出路。
而且，对于劳动密集型行业，要保持适当的经营规模。20多万人的大组织系统，而且分散在全国各地，客观上超出了经营管理的界限。组织越大，管理机构就越多，就越容易造成部门林立、效率低下的“大企业病”。因此国铁必须分拆。
国铁有客运与货运之分，新干线与普通线路之分，主要干线与地方支线之分，经营情况、营业收入、劳动强度等方面的差距相当悬殊。
全国统一经营，势必造成大锅饭现象，亏损地区吃盈利地区的积蓄，亏损线路躺在城市交通线和盈利的新干线身上，不思进取，得过且过；而盈利地区并没有实惠可言。一大二公、劫富济贫的结果使各地都丧失了积极性，致使企业效率低下，缺乏起码的责任心。
其实，国铁也曾采取过分权化的经营形式。从1957年起，总部大幅度下放权限，但是这种分权根本没有达到预期的目的，在很大程度上不过是走过场而已，于1970年全面废止。
这种分权制的缺陷在于：为了保证全国一体化，维持总部的指挥能力，不得不把统一运费的决定权、工资的裁决权、主要人事的任免权、重大投资的决定权、劳动时间的决定权等，都集中在总部。其结果是上下责任无法明确，分社并没有真正的经营权，这使得分社实际上流于形式。
另一方面，如果是彻底向分社分权，把运费、工资、人事、投资等决定权都下放给分社，那总部就成了一块空牌子，没有能力指导分社，那索性不如分割为好。
分拆民营化改革，还借鉴了战后日本电力改革的经验。在二战期间，日本政府把全国电力公司都统一国有，成立日本发送电公司。战后重建时，政府关于电力企业分拆方案被国会否决；但在占领军司令部的支持下，最终把发送电公司强行分为9家民营企业；经营情况一直处于良性循环状态。
因此国铁改革必须走分拆民营化之路。
分拆民营要达到的目的是：（1）能进行切实可行的经营管理，（2）能结合各地具体情况开展经营，（3）能排除各地区、各部门之间的依赖关系，（4）能产生竞争意识。同时还要考虑到顾客、货物的流动实态和列车运行状况，力争分拆成本最小，技术上的问题最少，分拆后各个实体都能安定经营。
首先，货物运输独立。由于汽车货运的发展，中短途货运的大部分由公路承担，铁路货运主要为长途运输，跨地区货运占60％以上。所以全国货运为一家，不再分割。
让人烟稀少、经济相对不发达、铁路多年亏损的北海道、四国以及九州三岛的客运各自独立。因为这三岛的旅客在本地域内的乘车完结度在95%〜99％，比较容易管理。但是由于经营环境较差，将给予一定的优惠政策。
分拆的难点在于本州岛。除了适当的经营规模、反映地域特点、排除依赖关系之外，还要考虑到大城市市内旅客交通、新干线使用、车辆基地和运行时刻表的难易等因素。
经过多次调研、分析与争论，人们初步达成了共识：就是分拆后的各家新公司职工人数在4万〜5万人之间比较理想。既让经营者感到有奔头，努力经营就会有盈利；又让经营者感到压力，稍一放松，就可能亏损，就可能重演国铁的悲剧。
最后，决策当局决定采用贫富搭配的方式，把本州分为3个公司：
以东京的首都交通网为中心，组成东日本旅客铁道公司；
以名古屋的中京交通网为中心，组成东海旅客铁道公司；
以京阪神的近畿交通网为中心，组成西日本旅客铁道公司。
新干线暂不分拆，成立新干线保有机构，掌握除了车辆以外的新干线财产。该机构把新干线作价后，租赁给本州的3公司使用，收取使用费，预计在30年内收回成本。收取的使用费用于偿还国铁债务。
最终，一统的国铁被分拆为12个经济实体。其产权关系是这样的——
作为国家的特殊法人，国铁事业清算团和新干线保有机构，由政府管理其资产；
6家客运公司和1家货运公司的股票，由国铁事业清算团100％掌握，根据条件逐渐上市，尽早转化为纯粹的民营企业；
铁道通讯股份有限公司、铁道情报系统股份有限公司，主要是供各公司通讯业务使用，两公司股票由上述6+1公司持有；
铁道综合技术研究所作为财团法人而独立存在，在继续从事研究活动的同时，对各公司进行技术转让和技术指导。
这样，庞大的国铁交通网便形成了6+1的分拆方式，即6家客运公司和1家货运公司。
04
谁为天量债务埋单？
日本国铁显形及隐形债务究竟有多少？天文数字——相当于全国年GDP的10%以上！
这笔债务如果全部由国家或国民承受，那太便宜新公司了。这是国有资产流失，国民们绝不会答应。
全部转给新公司的话，光是沉重的利息负担，就可能把它们压垮了，根本无法正常经营。
根据最终的决算报告，1987年4月国铁解体时，国铁实际上的长期债务为25.3万亿日元。如果加上修建全国铁路网建设资本费5.2万亿日元、为了民营化后新公司能顺利运营年金4.9万亿日元、三岛基金1.2万亿日元、剩余人员安置费9000亿日元，总共为37.5万亿日元！
37.5万亿日元！这笔巨额债务怎么办？这是决策者头疼的难题，更是全国民众关注的焦点。
这笔债务如果全部转给新成立的国铁事业清算团，最终由国家或国民承受，这显然是太便宜新公司了。这是国有资产流失，国民们绝不会答应。
全部转给新公司的话，光是沉重的利息负担，就可能把它们压垮了，根本无法正常经营。
新公司必须负担一部分债务，但不能太少，不能让它们占国家或国民的便宜；又不能太多，不能为减轻国家或国民负担而使企业无法经营。
要恰到好处地分配债务，这是个沉重的课题。
要知道：那时的日本，中央政府的年财政收入不过50万亿日元左右，GNP的总量不过才300多万亿日元！
关于资本金，分割后各公司的资本金是根据其经营规模，参照私铁的资本金与营业额之比等因素而确定的。
关于资产额，新公司继承的除新干线线路以外的几乎所有的铁路路线和设施，国铁以账面价格转让给新公司；新公司还继承的一批关联企业资产和出资股票等，国铁以市场现价转让给新公司。
难点在于新公司的债务确定。
北海道、四国、九州三岛的人口稀少、经济相对落后，3家公司不能继承债务，只能由本州岛的3家公司（东日本公司、东海公司、西日本公司）继承相应的部分债务。
决策当局最后确定：3公司继承的长期债务为4.3万亿日元，货物公司也继承了0.2万亿日元的长期债务。
不过，它们所继承的几乎都是国铁从民间举借的利率为8％左右的高利债务；而国家财政投融资等低息债务由国铁事业清算团所继承。
这才仅仅是天量债务的零头。
新成立的国有新干线保有机构继承了5.7万亿日元的债务。但所有的新干线都租赁给本州3公司使用，这笔债务实际上都落到了本州3公司的身上。而且加上新干线30年租赁价格与账面价格之间有2.8万亿日元的差额，用于偿还国铁长期债务，实际上就相当于3公司又负担了8.5万亿日元的长期债务。
另外，在铁道建设公团建设资本费中，本州3公司和货物公司还要承担1.1万亿日元。
就这样，在37.3万亿日元的债务中，新公司承担了14.2万亿日元。
其余的23.1万亿日元的债务，只能由政府的国铁事业清算团继承！
不过，国铁事业清算团还继承了国铁部分财产。决策当局当时的估价，2600公顷土地可卖5.8万亿日元，全部掌握的7家新公司股票上市收入有6000亿日元。
最后需要国家负担，也就是国民纳税负担为16.7万亿日元。
相当于每个国民为国铁背上了14万日元的债务！
不过，这个决策还是太乐观啦！
其实，国家“埋单”的，远远不止这个数。
国铁事业清算团继承的债务，包括铁道债券、特别债券等，一次性处理是不可能的，需要25〜30年才能处理完毕。如果是25年处理完，每年需要1.3万亿日元的利息；如果是30年处理完，每年需要支付1.4万亿日元的利息。
这部分财源没有入口，最终只能落到国家头上。
对于国民负担的16.7万亿日元的巨额债务，社会舆论反响极为强烈，日本朝野和社会各界展开了激烈的博弈。
决策当局认为：国铁是国民的，是国家利用的；最终陷入破产状态，自然需要国民承担。
有人说这是政治家的责任，政治家为了选举，向行政部门施加压力，大肆修新干线、修地方支线、建大桥，才使国铁陷入巨额债务之中。
政策当局认为：政治家的确有不可推卸的责任，但他们是国民选举出的，选举的国民应该负责，不能转嫁他处。
后来，在国会就国铁民营化改革法案表决前夕，运输省向国会提交报告，对国铁再建监理委员会的报告进行修正。原计算国铁可卖地2600公顷，收入约为5.8万亿日元；实际上国铁可处理土地3330公顷，可收入7.7万亿日元。股票收入上升至7000亿日元。最终需要国民负担的不是16.7万亿日元，而是14.万亿日元。随着不动产和股票价格的上扬，国民负担还可能减轻。
人算不如天算。
实际上，在泡沫经济时代，日本的股价和地价狂飙，人们对国铁资产的实际价值的计算都偏低，有人期待国铁的资产能卖出好价钱。
7家公司的股票100％由国铁事业清算团掌握。各公司股票的面值一律同为5万日元；只是根据公司经营规模不同而股数不等——北海道公司18万股、东日本公司400万股、东海公司224万股、西日本公司200万股、四国公司7万股、九州公司32万股、货物公司38万股。
90年代初，东日本公司的股票在东京证券交易所上市。上市前通过招标竞争，每股标价38万日元；仅仅卖了250多万股，国铁事业清算团就收入1.07万亿日元（原先估计6+1公司全部股价为6000亿日元）！
不久后，日本国会通过了《新干线转让法》，决定把新干线彻底转让给3公司，这有利于它们的股票上市。转让总额为9.17万亿日元，这比分割时计算的债务加租赁费高出近1万亿日元。国家从中拿出部分资金，与企业和地方政府一起，建设新干线。
尽管股票、新干线的收入较为理想，但国铁事业清算团卖地收入却远低于预期。
在80年代中后期，国铁拥有的土地的实际地价相当于公示价格的3倍多，专家们估计国铁卖地总收入可达30万亿日元，偿还债务绰绰有余。
但是，由于泡沫经济已显端倪，社会各界担心由此带动地价进一步高腾，强烈反对国铁事业清算团趁机卖地。结果，国铁出让的土地中，招标拍卖只占20％，大部分是随意转让的。
1987年民营化时，国铁事业清算团继承债务25.5万亿日元，1989年增至27.2万亿日元；虽说1990年下降至26.2万亿日元，但1993年又增加到26.6万亿日元（相当于每个国民分担22万日元之多），每年光是支付利息就需要1.5万亿日元（相当于每个国民每年负担1.3万日元）。
尽管国铁事业清算团每年接受国家2000亿日元的补助，但仍被巨额债务压得喘不过气来。
“大锅饭”、“唐僧肉”、“无底洞”……国铁的巨额债务最终还是国民担了大头！而且，还有增无减！
05
27万人是怎样安置的？
27.6万国铁职工怎么安置的？
如果像日本电报电话公司民营化那样全员转入新事业体内，那将使新公司在严重超员的情况下无法开展经营。
如果干脆全部解雇，既不符合日本的雇佣惯例，也可能会引发社会动荡。
这是国铁改革成功与否的最关键问题。
如何给新公司定编呢？
决策当局在全国138家私铁公司中，选择了61家私铁大企业，按照其平均的劳动生产率，结合新公司的经营规模和具体情况（将国铁分为500个区间，准确地计算运输密度和运营里程），定编为18.3万人。
这样就需要精简9.3万人。
考虑到从国铁的大锅饭转轨到民营企业需要一个过渡期，在各公司起始阶段，可以在定编的基础上超员20％，即增加吸收3.2万人。总就职人数为21.5万人，还需要精简6.1万人。
在这6.1万人中，征集2万人提前退休，剩余的4.1万人转入国铁事业清算团，寻找重新就业的机会。预计社会各界可吸纳1万人，还有3万人的工作没有着落。
3万人！
按说，这对于有7000万人劳动力市场的日本来说，并不是个大数目呀！但是，国铁职工的年龄相对偏大，又吃惯了大锅饭，而且有常年与资方抗争的传统，在日本社会被看成“另类”。民营企业愿意聘用吗？
安置这部分人重新就业的压力仍然巨大，尤其是北海道地区，地方支线里程较长，剩余人员较多，而当地经济欠发达导致就业机会很少。
如果不能把这批在日本最具有“战斗性”群体的就业安置妥当，将可能产生一定的社会动荡。
在国铁民营化方案将提交国会审议前夕，1985年春天，国铁的几家工会发起“反对分拆民营”的全国性签名运动，准备通过200个团体，发动5000万人签名，并扬言要举行全国大罢工，提出了“三不运动”，即不去新公司工作、不休职、不主动退职。
这是一种与资方（实质上是与国家）血战到底的姿态。
但是，此时国铁民营化已在全社会形成不可阻挡的时代大潮，加之政治家和政府采取各个击破的手段，与工会领导人私下“勾兑”，工会的立场开始松动。最终确立不发动违法罢工、协助希望退职活动、努力确认雇佣的态度，在总体上采取了合作的态度。
为了解决剩余人员的再就业问题，日本政府内阁马上召开会议，成立了国铁剩余人员雇佣对策本部，由首相中曾根康弘亲自担任本部长。后来又通过了《关于国铁剩余人员雇佣对策》的内阁决定，要求各省厅在招收新职员时，至少要有10％来自于国铁；同时号召地方政府、公共团体、民间企业积极征用国铁剩余人员；劳动省也专门成立了国铁剩余人员雇佣对策推进本部。
在国会通过国铁改革的一系列公共法案中，其中之一就是《关于日本国有铁道希望退职者以及促进国铁清算事业团职员再就职的特别措施法》。这个有效期为3年的法律规定，要确保再就职的机会，并采取援助措施。
在国铁分拆时，政策当局专门拿出9000亿日元（事后成为国铁的债务），作为希望退职者的安置费和失业人员的安置费。当时日本国家部门工作人员的退休年龄为55岁，未满55岁的国铁职员提前退职的，除了按规定享受年金、退休安置费等待遇外，额外再发给相当于10个月的工资作为补助（如果以后在中央政府机关、地方政府机关、特殊法人和民营化后新公司重新就职者，要返还这笔补助）。对于转入国铁事业清算团的事业人员，每月发给60％的工资。同时，国铁成立了1010个“人才活用中心”，从事铁路以外的技术培训，为将来再就职创造条件。在这其中，一些本在司机、检票等岗位上的工会干部，也被送到“中心”，转为剩余人员。
民营化起步后，剩余人员的安置竟是出人意料地顺利。
在征集希望退职者时，一下子就有近4万人提前退职（远远超过预计的2万人）。这是因为当时国铁职工中普遍弥漫着一种失败的情绪，工作了多年的企业被大卸七块，有一种“去（去新公司）也地狱，留（留在国铁事业清算团）也地狱”的心理，不如一退了之。
各政府机关和社会各界积极吸收了这批希望退职者，就业人数达39090人（其中转到关联企业10450人，社会吸收12400人，自营业者16240人）。
1987年初，国铁职员总数为269700人。7家新公司并没有按计划征用215000人，到2月16日，征用的国铁职员只有200650人；由于39090人提前退职，需要安置者为29960人，接近于当初的预想。其后，又有3850人休职，2450人再就职也有了眉目。
这样，到1987年4月1日国铁事业清算团成立时，转入的剩余人员为23660人。
这时，日本经济渡过了日元升值难关，进入景气高涨期（也是泡沫经济生成期），劳动力市场出现了人手不足的状况。转入国铁事业清算团的23660人中，有11250人很快就有了再就职的去向，这主要为是国家机关和社会团体所吸收；后又有2280人以退职为前提条件而休职；事业清算团自身需要职员2510人；最后需要国铁事业清算团雇佣对策部寻找职业的只剩下7628人。
民营化后的7家公司随着业务进展，普遍感到人手不足。1987年6月，各家公司在自己地域内又征用了694人；后来又在异地征用原国铁职工1623人，主要是征用北海道、九州的原职工到本州三公司就职。1989年有3431人到国家机关和民间企业就职，1990年3月31日有533人退职。
这样，到1990年4月1日，国会通过的促进再就职的特别措施法失去法律效力时，只有1047人仍留在国铁事业清算团（其中有些人就是要与当局抗争到底，拒绝去再就职单位工作）。
这1047人的最终结局是被解雇！相当于民营化前国铁职工总数的0.4%！
总体看来，在分割民营化过程中，剩余人员的安置是相当成功的。尽管涉及到千家万户的利益，但几乎没有什么社会动荡。当然，在安置再就职的过程中，也出现了强制或是歧视行为。虽然9000亿日元的安置费最终要转嫁到国民头上，但这种“花钱买安定”的代价还是值得的。
在向民营化转轨的过程中，由于政策明确、上下疏通、立法保障、策略巧妙，在国铁这样一个工会力量强大的系统里，没有出现大规模的罢工行为，没有出现破坏财产的举动，也没有引起社会动荡，可见其剩余人员的安置是相当成功的。
06
对中国的警示与启迪
上世纪90年代初，几位日本新闻界同行启发我：姜先生，你要深入了解日本经济，有两个课题不能放过。一是国铁民营化改革，二是丰田公司的生产方式。
所以，在日本工作期间，我尽一切可能地参加相关的现场采访及各种会议，不遗余力地搜集相关资料。
尽管出现了国铁事业清算团债务居高不下、部分偏僻支线被废除等问题；但总体上看，日本国铁改革是相当成功的。
1987年民营化后的第一年，各公司就取得税前利润1515亿日元，1990年达到3876亿日元。6家客运公司，包括经营环境较差的北海道、四国、九州3家公司，都全面盈利，只有货物公司首次出现了38亿日元的亏损。
运输量增加，财务情况好转，劳动生产率提高，安全性提高，关联事业发展，各项经营指标大大超出了分拆时预期的设想；只是国铁事业清算团的债务似乎无解。
日本国铁改革，给中国以许多警示与启迪。
现在，中国的铁路运营里程达15.5万公里，居全球第二；高铁通车里程4.2万公里，占全球的60%以上。这是了不起的伟大成就。
尽管如此，各地要求修建铁路、尤其是开通高铁的呼声仍不绝于耳，有关方面也有着雄心勃勃的宏伟计划。
不过，提高铁路网密度，往往是没有止境的，国家财政不能为此掉到大窟窿里。
我国人均GDP只有美国的六分之一，高速公路通车里程却是美国的两倍。日本人均GDP是我们的3倍左右，而高速铁路的通车里程不到中国的十分之一。 中国是不是有些超前啦？
像青藏线、川藏线、南疆线等，是国家的战略要冲，修建铁路意义重大。但在一些人烟稀少地区，有必要去花巨资架大桥铺铁轨吗？
相比于美国等发达国家，我国的铁路密度的确还需加强，但应该是普通铁路，而不是一味地修建高铁。
尽管美国没有高铁被中国网民嘲笑不已，尽管美国被称为汽车轮子是国度，但人们可能忽略了一个事实，美国铁路货运仍是物流中的老大，这既减少了污染，又有着巨大的经济效益。而我国的铁路货运因连年涨价被人们逐渐疏远，已经排在公路和水运之后。
日本是新干线（高铁）开通之年，国铁第一次出现了亏损。尽管日本国土面积狭小、人口密度很高，尽管东海道高铁是“摇钱树”，但日本国铁仍连年巨额亏损。
全世界的高铁除了有限的几条线路，各国总体上都是亏损的，中国也不会是例外。随着高铁越铺越多，这个“窟窿”势必越来越大。
据北京交通大学赵坚教授披露，尽管日本高铁平均运输密度3400万人公里/公里，整体上仍然是亏损的；而我国高铁平均运输密度只有1700万人公里/公里。
兰新高铁每天具有开行160对的能力，现在每天开行不到10对，平均运输密度只有230万人公里/公里。
只能眼看着运力放空。因为可预期的若干年内实在没有那么多的客源；而且高铁不能货运。
去年，中国铁路总公司亏损近千亿元，总债务突破6万亿元！
中国铁路总公司的巨额债务怎么办？靠自身经营还得上吗？将来是不是都需要国家来消化？都需要国民纳税的钱来填补？
有人说，不能光看高铁的账面亏损，高铁带来的综合社会效益是无法估量的。
的确，建一条铁路，带来一方繁荣；修一段高铁，促进人流汇集。
但这并不具有“普世价值”。
其实，从社会整体上看，所谓的“米”字形路网、X小时通勤圈，在有些地方，其综合效益未必是增加的。
在一些客流较少的地方，与修建高铁的巨额成本与日后收不抵支的“窟窿”相比，发展支线航空可能是更加理性的选择。
而且，便捷的高铁客观上加速了一些中小城市的衰落，尤其是拥有著名旅游景点的中小城市。很多人们大都是乘高铁匆匆赶来，走马观花地浏览大半天之后，又乘高铁匆匆赶到一个大城市过夜。使得这些中小城市的酒店业、餐饮业、零售业，乃至居民就业，都受到一定程度的打击。
随着经济的发展，汽车进入家庭是必然的趋势，加上空运水运的发展，铁路在交通网中的比重日益低下。
1990年日本铁路客运量在整个交通网中的比重仅为22％，而法国只有9％，英国和德国为7％，美国为1％。货运在交通网中的比重，美国为36％，法国为27％，德国为9％，英国为9％，日本只有5％。
从运输密度（每公里每天平均载客）来看，欧洲只有5000人，尽管日本为25000人，但铁路的经营形势依然严峻。根据《国铁再建法》，1985年后，日本已废止了45条地方铁路支线，改为公共汽车运营；还将38条支线转给当地政府或公共团体或私铁。分拆民营化后，各公司由于受利益驱动，又申请将29条铁路支线改换成公共汽车或转手。
当然，我国目前的铁路密度并不高，但铁路货运却每况愈下。
像日本那样废弃支线铁路，在我国，尚属“杞人忧天”。但凡事“预则立，不预则废”，在一些人口多年持续流出的地区，其铁路扩建的必要性就值得三思。
这里，说个也许不招人喜欢的问题——管理边界！
27万职工、2万多公里运营里程，就使得日本国铁气喘吁吁、最后病入膏肓、不得不分拆解体！
要知道，日本人以管理精细而著称于世的。
中国铁路总公司有15.5万公里的运营里程、200多万人的铁路大军。已经远远超出一个公司正常的有效管理的边界啦！
不要过于强调全国统一路网的神圣性。按说，电力、通信、油气管线、加油站、充电站等都是全国布网的，但目前都非“铁板一块”。
有竞争，才有活力，才有更高的生产力。
这是再浅显不过的道理。铁路也不会是例外。
日本国铁改革顺利进行的最重要、也是最成功之处，就是富余人员在3年基本完全再就业，最终解雇率不到0.4％。
这是不可估量的巨大成功。
国有企业改革的难点，恐怕就在于如何顺利地安置剩余人员。日本电报电话公司、日本烟草专卖公司的方式也可以借鉴。日本电报电话公司在民营化改革时，不分拆，不裁员，在经营体制基本转轨后，再缓慢地精简人员。这家公司民营化7年后，职工总数由32万人下降至23万人。
在日本国铁改革之初，曾有人提议，民营化后原国铁的职工全部录用，然后再逐渐精简，每年退休一两万人，有三五年就可以解决问题；这个建议没有被采纳。
安置好剩余人员的再就业以避免社会动荡，是至关重要的。日本国铁改革实现了平稳过渡，被精简人员基本上都找到了再就业的岗位，但也出现了个别问题。
在国铁事业清算团安置被精简人员就业时，对一些原工会干部采取了一些强制和歧视行为，以至于出现了100多起法律纠纷，涉及3100人，最后大部分是事业团败诉。最后解雇的1047人中，歧视现象是明显的，还出现了多起自杀事件。
虽然这些人在国铁职工总数中占非常小的比例，但造成的社会影响可不小。国铁分拆民营化过程中的一些事件，给日本社会留下了一个“病灶”，其影响并没有很快消除。东日本公司经营效益是民营化后各公司最好的，但其新宿车站站长在民营化5年后透露道：“在东日本公司职工中，有30％的人反对公司的经营方针，有20％的人仍怨气十足、不愿干活；对他们只能划清界限、区别管理。而且东海公司、东日本公司的工会一些人始终在小规模地活动，与资方对抗。”
提供就业机会、创造良好的就业环境，是至关重要的。
日本媒体刊出的国铁分拆后股东大会现场照片很“好玩”——面对众多各公司的高管，股东席上孤单地只坐了一个人。
这人是日本大藏省（现财政省）的官员。
因为分拆后各公司的股票全额由国家持有！
国有企业转制时，理论上新公司的股票应是百分之百由国家控股。那么，股票上市的收入应全部上交给国库，因为这是全体国民的财产。以后企业增发新股时，才是企业的集资手段。
日本电报电话公司股票上市是如此，国铁民营化后的各公司也是如此。日本大藏省把日本电报电话公司的股票才放出三分之一上市，就收入10万亿日元之多。国铁民营化后的各公司的资本金不过4595亿日元，919万股股票；但东日本公司一家才上市250万股，就给国铁事业清算团带去1万亿日元以上的收入。
国有企业改制后股票上市，收入归企业所有，那实质是国有资产流失，是让出售股票的企业占了国家的便宜。
日本有学者建议：国有企业改制后股票上市时，收入应先交给国家；然后国家以低息甚至无息贷款的方式借给企业使用。
另外，国有企业破产后的债务，不能全部甩给国家，转轨后的新公司应该承担相应的部分；起码像日本分拆国铁那样，新公司承担与资产相同的数额。当然，是不是像日本国铁那样，在转让事业用资产时以账面价格的方式，则值得探讨，特别是不动产的转让。
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